Максим Половинко

Парламентом Беларуси был принят закон, в котором предусматривается прекращение участия Республики Беларусь в Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года.

Среди причин такого шага называется произвольное расширение полномочий Комитета по правам человека, создающее дополнительные необоснованные обязательства для государства, которые им не принимались при присоединении к этому акту. При этом Беларусь сохраняет свое участие в самом Международном пакте о гражданских и политических правах.

Данная инициатива вызвала резкую реакцию правозащитного общества, потребовавшего отказаться от планов по денонсации Факультативного протокола. Однако вопрос об обоснованности претензий к Комитету по правам человека ООН по поводу произвольного расширения полномочий является очень значимым, в том числе, для позиционирования будущих отношений Беларуси (и, видимо, других стран с отличным от общей канвы отношением к правам человека и их защите) с международными органами и механизмами защиты прав человека.

В основе этой проблематики лежит тот факт, что Международный пакт о гражданских и политических правах (далее – Пакт) принимался достаточно давно, при другом уровне развития межгосударственных отношений, другой картины мира, другого технологического уклада, которые к настоящему моменту очень сильно изменились. Кроме того, Пакт, как и все международные договоры, написан достаточно общими фразами, в том числе словами, которые за прошедшее время тоже могли поменять свой смысл. Ключевой инструмент Комитета по правам человека по наполнению смыслом норм Пакта – принятие замечаний общего порядка, которые за период существования Комитета из десятистрочных документов превратились в очень большие, наполненные глубоким смыслом и толкованием акты, служащие определенными ориентирами для применения норм Пакта. Соответственно, рассматриваемая проблематика, в том числе, касается вынесения замечаний общего порядка и их соответствия первоначальной роли и предоставленной Комитету по правам человека компетенции.

К сожалению, конкретные примеры произвольного расширения полномочий Комитета по правам человека в настоящий момент белорусскими властями не приводятся (и, видимо, приведены не будут), поэтому нам предстоит рассмотреть наиболее сильные предположения о таком расширении, предлагаемые приверженцами данной позиции.

Первое предположение – Комитет по правам человека при рассмотрении каких-то конкретных сообщений о нарушении прав, предусмотренных Пактом истолковал нормы Пакта за пределами того содержания, которое вкладывалось в них при подписании странами.

Второе предположение – Комитет по правам человека, вынося замечания общего характера, увлекся созданием новых правил, новых норм, расширил объем и содержание обязательств государств в сфере прав человек по сравнению с тем, на что согласились государства при подписании Пакта.

Третье предположение – процедура действий Комитета по правам человека при рассмотрении индивидуальных сообщений была расширена по сравнению с тем, как она была установлена Факультативным протоколом при его подписании государствами-участниками.

Следует отметить, что два первых предположения в определенной степени связаны и требуют анализа сходных обстоятельств. Третье же предположение является неоригинальной вариацией часто применяемой аргументации диктаторских и тоталитарных режимов о претензиях именно к процедуре рассмотрения сообщений о нарушении обязательств государств в области прав человека [2] , поэтому для анализа не представляет особого интереса. При этом мы допускаем, что в конечном итоге белорусские власти именно эту аргументацию назовут основной, как наиболее понятную в рамках компетенции и имеющихся знаний специалистов соответствующих государственных органов. Это пример крайне позитивистского и нормативистского отношения к праву, превалирующего в тоталитарных и диктаторских режимах . Однако обсуждение данных аргументов не способствует развитию механизмов защиты прав человека в силу серьезной примитивизации спора. В связи с этим предлагается рассмотреть вопросы о том:

- продолжает ли оставаться Комитет по правам человека в рамках предоставленных ему полномочий,

- имеет ли место произвольное расширение его полномочий в процессе толкования изначальных положений Пакта при рассмотрении конкретных сообщений и при вынесении замечаний общего порядка.

Прежде всего рассмотрим аргументацию о том, что Комитет по правам человека выходит за пределы своей первоначальной компетенции, толкуя нормы Пакта и начиная создавать новые правила и обязательства, которые изначально не были заложены в Пакт.

Изучая соображения, выносимые Комитетом по правам человека по конкретным сообщениям, а также тексты замечаний общего характера нельзя не заметить, что текстуально они очень сильно отличаются от первоначального содержания Пакта. Например, очень сложно увидеть в первоначальном содержании ст. 19 Пакта (посвященной свободе выражения мнений) положения о том, что государствам−участникам в приоритетном порядке следует открыть широкий доступ к правительственной информации, имеющей общественный интерес. Или что частные СМИ не должны ставиться в неблагоприятное положение по сравнению с государственными СМИ с точки зрения доступа к средствам распространения/ распределения и доступа к новостям. В этом представители позиции расширения полномочий Комитета легко видят вмешательство во внутригосударственные процессы под благовидным предлогом соблюдения прав человека, вмешательство в процессы воспитания патриотизма, продвижения государственной идеологии, сохранения традиционных ценностей, покушение на государственную безопасность. Так, например, именно заботой о благополучии населения и недопущении искаженного использования информации «деструктивными» силами объясняется прекращение публикации информации о смертности населения в период пандемии коронавируса, а также об экономических показателях деятельности подсанкционных отраслей белорусской экономики. По логике такой позиции, государство должно заботиться о благополучии всего общества, в связи с чем, оставаясь в рамках первоначальных обязательств по Пакту, реализует суверенную государственную политику.

Следующий фактор, который следует учитывать при оценке "активизма" Комитета по правам человека как избыточного и заведомо выходящего за пределы предоставленных полномочий, касается механизмов изменения Пакта. В самом Пакте детально описан механизм его изменения, значит, государства в момент подписания Пакта предусматривали именно такой механизм изменения смыслов и норм Пакта – не через «самодеятельность» органа, призванного оценивать выполнение обязательств государств в рамках Пакта, а через внесение изменений. В противном случае, учитывая тот мандат и те качества, которые с самого начала были присущи Комитету по правам человека – авторитет, независимость, исключительная компетентность, представление различных правовых систем и регионов – в Пакте была бы предусмотрена возможность создания новых норм и новых смыслов именно Комитетом по отношению к первоначально закрепленным в Пакте. Но раз этого сделано не было, Комитет по правам человека связан первоначальным содержанием Пакта и не может допускать отхода от первоначального значения слов, выражений и буквального содержания норм.

И при появлении новых инструментов, новых технологий, меняющих модели человеческого общества, информационного обмена и других областей взаимоотношений человека, общества и государства, следовало бы уточнять готовность государств брать на себя новые обязательства в области прав человека и – при их готовности – вносить изменения в Пакт, а не допускать практику произвольного расширительного толкования первоначальных норм Пакта Комитетом по правам человека. Государства не передавали Комитету по правам человека компетенцию самостоятельно расширять границы компетенции Комитета. Комитет по правам человека не имеет больше прав, чем ему предоставили государства.

Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о том, а где конкретно пролегает граница допустимого при толковании норм Пакта Комитетом по правам человека. То есть, для понимания, допустил ли Комитет произвольное расширение своей компетенции, необходимо обрисовать границы дозволенного, а также правила определения границ и правила изменения границ, то есть, чем именно определяется область возможного.

Пакт не содержит указания на тематическую компетенцию Комитета по правам человека в привычной для белорусского юриста форме. С учетом утверждения Комитета по правам человека именно Пактом, логичным было утверждать, что тематическая компетенция Комитета ограничивается тематикой Пакта – гражданские и политические права, прямо поименованные в Пакте. При этом источники компетенции Комитета по правам человека находятся внутри самого Комитета. Как уже указывалось, это неконтролируемые факторы авторитета, независимости, неангажированности, высокая квалификация. Поскольку в каких-либо актах и международных договорах отсутствует какой-либо механизм оспаривания содержания соображений как по индивидуальным сообщениям, так и по замечаниям общего характера, следует признать, что в какой-то момент или на каком-то временнОм отрезке Комитет по правам человека может попасть под влияние ограниченных групп стран, перестать выполнять изначально вменяемые функции и нарушить границу допустимого. Соответственно, раз границ компетенции нет, то государство, которое считает, что конкретное соображение или замечание общего порядка нарушает суверенные права государства, может заявить об этом, предоставив мотивированное обоснование.

Возражая утверждению, что Комитет по правам человека выходит за пределы своей компетенции, в первую очередь стоит помнить о характере работы Комитета. Комитет создавался как орган, призванный помогать государствам выполнять свои обязательства по соблюдению прав человека, то есть, указывать на возможные проблемы и помогать вырабатывать возможные пути решения таких проблем. В области рекомендаций по достижении идеального соблюдения прав человека в стране невозможно выйти за пределы компетенции, поскольку такой компетенцией невозможно создать обязанность государства по совершению конкретных действий. Данная аргументация в серьезной степени ослабляет Комитет по правам человека и значение его соображений и замечаний общего характера, однако следует помнить, что в рамках взаимоотношения между государствами в настоящий момент нет никаких эффективных механизмов принуждения государства что-либо выполнять, кроме по настоящему доброй воли государства стремиться к состоянию, в котором гражданам этого государства будет хорошо. То есть, любые стандарты и права на общемировом уровне обеспечиваются доброй волей, а не силой некой системы исполнения.

Конечно, доказывание тезиса о ненарушении Комитетом по правам человека своей компетенции связано с определенной проблемой доказывания отрицательных фактов, которые по общему правилу не доказываются. Так, например, крайне сложно доказать, что не бывает белых ворон. Поэтому нам следует в некоторой степени видоизменить рассматриваемый тезис: "Комитет по правам человека, действуя добросовестно и в соответствии с процедурами, имеет неограниченную компетенцию по толкованию гражданских и политических прав". Соответственно, в том числе, необходимо затронуть и вопросы добросовестности и процедур.

В первую очередь необходимо системно посмотреть на содержание Пакта, квинтэссирующее значение Комитета по правам человека, роль и функции замечаний общего порядка, а также соображений по конкретным сообщениям о нарушении прав человека.

И для этого необходимо выйти за пределы Пакта и обратиться к праву международных договоров. В целом, международное право является предметом общего компромисса и совместного движения мирового сообщества вперед. Оно обладает не очень высоким уровнем детального описания тех или иных положений, скорее, общим характером применяемых слов, в связи с чем крайне важное значение имеют инструменты толкования договоров. Проблема того, что международные договоры заключаются и изменяются крайне небыстро, а жизнь идет вперед, была известна очень давно, в связи с чем существование механизмов толкования и уяснения смысла, который вкладывался в первоначальный акт, крайне важно для существования всей системы международного права.

Однако до перехода к рассмотрению аргументов, связанных с толкованием договоров, следует вспомнить различные подходы вообще к природе права, природе верховенства права, природе различных моделей регулирования – rule by law и rule of law. Первый подход характерен для диктаторских и тоталитарных режимах, в которых источником правил существования и функционирования общества и государства является небольшая группа внутри общества. Для такой модели характерны крайне высокая степень детализации регулирования, прописывание в правовых актах очень подробного перечня разрешенных и запрещенных действий и выведение из-под сферы действия законов всех прямо неурегулированных ситуаций. Примером такого подхода в правовой системе является фраза чиновника: "Покажите, где написано, что вы имеете право так действовать". То есть, сила инструкций и конкретной позиции чиновников подавляет значение законов, Конституции и международных актов. Институты, призванные обеспечивать верховенство права, в такой ситуации или уничтожаются, или полностью становятся зависимыми от исполнительной власти, прекращая выполнять свои настоящие функции.

В противоположность этому, принцип rule of law предполагает существование права как продукта согласия общества, уважение прав человека, влияния принципов права на правоприменение, подчинение законодательства правам человека, Конституции и базовым правовым концептам. Для общества и государства с этим довлеющим механизмом регулирования характерно осознанное правоприменение, установление истинного смысла и значения норм права, анализ норм (а не поиск конкретных запретов и разрешений), поиск баланса защищаемых интересов и прав в конкретных актах правоприменения, учет норм в их взаимосвязи с базовыми принципами права, крайне высокое значение принципов права и базовых установок. В такой модели регулирования не может существовать вопрос чиновника: "Покажите, где написано, что это разрешено", поскольку само разрешение не требуется по базовым принципам. Это для ограничения права необходимо подготовить обоснование и взвесить все аргументы.

Как уже говорилось, rule by law больше характерно для диктаторских режимов, где общество находится в позиции объекта управления и представляет собой исключительно экономический базис для существования надстройки в виде государственных органов. По понятным причинам, в существовании такого режима заинтересована крайне незначительная часть общества, а сами такие режимы не являются устойчивыми. В связи с чем принято считать rule of law и демократию более приемлемыми моделями устройства государства и правовой системы.

Наличие в государстве той или иной модели правового регулирования не определяется существованием конкретной правовой нормы или текстом Конституции. Это комплексное явление, включающее в себя как законодательство (например, в Беларуси ничего не мешает правильному правоприменению, однако право искаженно применяется и изменяется в интересах ограниченной группы лиц), существование институтов с определенными свойствами (независимый суд и адвокатура, средства массовой информации, свободные и открытые выборы и так далее), так и конкретный набор верований и культуры у лиц, занимающихся правоприменением (юристы с двух сторон одного спора должны верить, что Конституция имеет прямое действие, а не относиться к ней, как к бумажке).

Международное право построено по модели rule of law. И это данность, которую нельзя изменить заявлениями или принятием нормативных актов внутри государства. И в рамках этой модели право не равно дословно написанным нормам. Право – это смыслы, балансы интересов, уточнение намерений при принятии тех или иных обязательств и так далее. Это все надо иметь в виду, чтобы понимать сущность и значение толкования норм международных договоров. Аргументы о реальности этого лежат только частично в области содержания конкретных норм, по большей части это базовое значение права как непременного атрибута существования общества. Но без такого отношения к праву невозможно движение вперед, невозможен прогресс, а только регресс, что и наблюдается сейчас в Беларуси.

Ключевой акт о международных договорах, акт, которым заложены принципы работы всех остальных договоров и соглашений, заключаемых государством – Венская конвенция о праве международных договоров от 23.05.1969. Толкованию договоров посвящен Раздел 3 (статьи 31-33). Ограничимся ключевыми положениями: договор должен толковаться а) добросовестно б) в соответствии с обычным значением, которое следует придать терминам договора в в) их контексте, а также г) в свете объекта и д) целей договора.

В случае с Комитетом по правам человека теоретическое расширение объема обязательств государств в связи с усложнением и углублением складывающихся отношений в конкретных областях совпадает с большинством критериев.

Во-первых, сам Пакт имеет целью защиту прав человека и предусматривает обязанное лицо по защите этих прав – государство. То есть, при возникновении новых обстоятельств, новых моделей взаимоотношения, добросовестным поведением Комитета по правам человека будет являться учет сферы и объекта акта (защита прав человека), контекст (появление новых сфер). При этом, Комитет не отступает от процедурных правил формирования его состава и функционирования (по-прежнему выбирается общим голосованием, члены комитета, являющиеся гражданами государства, чьи действия оспариваются, не участвуют в рассмотрении сообщения, выбираются авторитетные лица). В нормативистском государстве очень сложно представить существование независимых и авторитетных органов, чей правовой авторитет определяется моральным авторитетом его участников, однако в ситуациях, когда право является продуктом взаимодействия множества равнозначных акторов и не принадлежит узкой группе лиц внутри большого сообщества, такие органы возможны и являются очень важной частью создания и развития права.

То есть, Комитет по правам человека не выходит за пределы компетенции, пока формируется по правилам и действует в рамках оценки прав, относящихся к группам гражданских и политических прав.

Кроме того, говоря о толковании и о неправильности нормативистского подхода к содержанию Пакта, следует помнить о еще таких инструментах толкования, как:

А) уяснение воли стороны договора исходя из заявлений и выступлений при обсуждении содержания договора;

Б) действия и заявления стороны после заключения договора.

Если говорить о произвольном расширении компетенции с точки зрения Беларуси, то в настоящий момент не известно ни об одном возражении Беларуси против толкований или расширения компетенции Комитета по правам человека. Все возражения касались общего непризнания обязательности соображений, а также нежелания применять меры, предлагаемые Комитетом по правам человека.

Таким образом, резюмируя рассматриваемый вопрос, нетрудно заметить, что в какой-то степени вопрос о пределах полномочий Комитета по правам человека в толковании содержания Пакта носит философско-базовый характер. С точки зрения нормативизма, ожидания буквального урегулирования всех потенциальных вопросов в нормах права Комитет по правам человека легко уличить в расширении перечня разрешений для граждан и сокращения перечня разрешений для государства, если так можно выразиться. С другой стороны, относясь к праву и международным актам как к living instrument, к актам, которые не просто должны, а именно обязаны толковаться для соответствия духу времени, нельзя ожидать закостенения регулирования в первоначальной форме.

Нетрудно заметить, что механизм толкования Пакта был изначально предусмотрен при его разработке. И этот механизм не подвергся изменению, и призван отражать все многообразие существующих правовых систем, религий, общественных укладов. Ключевая модель работы Комитета по правам человека – заслушивание страновых докладов и помощь в построении государства, уважающего права человека – как раз предполагает в качестве существенного признака добросовестности учет прав человека. И как раз недобросовестным будет поведение, в котором право человека будет незащищено только потому что оно конкретно не поименовано в первоначальном акте. Таково было состояние эпохи в момент заключения Пакта, такую цель имел Пакт, такое ключевое обязательство – иметь права человека в центре деятельности государства – изначально принималось всеми участниками Пакта.

И как раз было бы недобросовестным использованием Пакта и недобросовестным толкованием Пакта со стороны государств было бы отрицать толкование прав человека Комитетом по правам человека, не предлагая взамен свое видение модели регулирования в конкретном случае. Если суть возражения сводится к отсутствию компетенции, то такое возражения противоречит добросовестности, контексту, целям и объекту договора.

Из этого следует, что Комитет по правам человека при условии добросовестного поведения имеет неограниченную компетенцию по толкованию гражданских и политических прав.

Таким образом, отвечая на ключевой вопрос, выходит ли Комитет по правам человека за пределы своей компетенции, следует ответить "нет". Государствам следует расширять свое взаимодействие с Комитетом по правам человека и увеличивать свои усилия по имплементации соображений Комитета по правам человека, в том числе, касающихся других стран. Права человека еще не выступили ни разу зачинателем войны или насилия, и не могут выступить.